各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：

《西安市老龄事业发展“十二五”规划》已经市政府第21次常务会议研究通过。现印发给你们，请认真组织落实。

西安市人民政府

2012年8月21日

西安市老龄事业发展“十二五”规划

为积极应对人口老龄化，加快发展我市老龄事业，根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《陕西省老龄事业发展“十二五”规划》、《西安市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《西安市人民政府关于加快发展养老事业的意见》，制定本规划。

一、发展背景

（一）“十一五”期间我市老龄事业发展取得的成就

“十一五”时期是我市老龄事业快速发展的五年。各级党委、政府坚持以科学发展观为统领，认真贯彻落实党的十七大精神和《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》，按照国家和省、市老龄事业发展“十一五”规划安排，解放思想，创新发展，圆满完成了各项目标任务。

老年社会保障体系逐步完善。城镇职工基本养老保险实现全覆盖，企业退休人员基本养老金连续六年提高。新农保试点工作进展顺利，新合疗制度基本普及，惠老政策进一步扩大，全市基本建立起广覆盖、保基本、多层次、可持续的与经济社会发展水平相适应的老年社会保障体系。

社会养老服务体系建设稳步推进。初步建成“居家养老为基础，社区照料为依托，机构养老为补充”的养老服务体系发展模式。全市建成运营社会福利机构62家。建成4个县级“五保”供养中心，19个乡镇“五保”集中供养中心，五保户集中供养率达36.5%。建成65个居家养老服务示范站和3个居家养老服务信息中心。建成11个爱心护理工程基地，建设数量居全国省会城市前列。

老年维权工作进一步加强。完善了老年维权组织网络，市、区县两级建立了老年维权联络部，设立了老年信访接待中心（站）和老年维权咨询服务中心（站）。在农村开展了签订家庭赡养协议书工作。累计发放高龄老人生活保健补贴2800余万元。为32余万名老年人免费办理了西安市老年人优待证和公交IC卡，老年人可免费乘坐市内刷卡公交车辆和地铁。

涉老政策进一步健全。2008年，市政府出台了《关于加快实现社会福利社会化的实施意见》，明确了扶持老龄产业发展的奖励政策、税收优惠、费用减免和信贷支持等政策。2009年，市政府颁布了《关于加快发展养老事业的意见》，确定了我市发展养老事业的目标、重点工作以及相关优惠政策，明确了各级老龄工作经费、为老服务专项经费，完善了对爱心护理院、居家养老服务的扶持政策，提高了高龄老人的生活保健补贴标准，夯实了各级老龄办及成员单位的工作责任。

老年教育、文化、卫生事业快速发展。市老龄委先后组织举办了西安市老年艺术节、老年书画展、老年体育运动会、“关爱百万老人大行动”、“关爱老人 构建和谐”敬老月、组织有突出贡献的老年人免费观看西安新变化等活动，丰富了老年人精神文化生活。全市有各类老年大学300余所，在校学员15万余人。社区基础设施建设步伐加快，全市建成73家社区卫生服务中心、77所社区卫生服务站、108所乡镇卫生院和2026个甲级村卫生室，建成5个区县级社区服务中心、34个街道社区服务中心和240个社区服务站，建成1018个村级文化广场，为全市老年人开展卫生、文化体育活动提供了良好的条件。

老龄工作体系建立健全。全市13个区县均成立了老龄工作委员会，12个区县成立了老龄委办公室，落实了人员编制。162个街道办事处、乡镇成立了老龄工作委员会，2788个行政村成立了老年人协会，641个社区成立了老年人协会。建立了区县老龄办主任联席会议制度和老龄办主任工作汇报制度。成立了市老年学学会、8个区县老年学学会。

（二）“十二五”时期我市老龄事业面临的形势

“十一五”时期，市委、市政府十分关心老年群众，不断采取积极措施，推动老龄事业发展进步，取得了显著成就，为老龄事业发展奠定了很好的基础。但是，在快速发展的老龄化进程中，老龄事业和老龄工作相对滞后的矛盾日益突出。主要表现在：社会各界对快速老龄化给经济社会发展带来的重大影响估计不足，缺乏积极应对意识；社会养老保障制度尚不完善，养老服务业发展相对滞后，服务机构数量质量和服务水平及老龄产业规模不能满足老年人和社会需求；老年社会管理工作相对薄弱；侵犯老年人权益的现象仍时有发生，老年人权益保障工作有待进一步加强。

“十二五”时期，我市将面临人口老龄化、高龄化、空巢化加速发展，失能老年人大幅增加的严峻形势。“十一五”末，我市60岁以上老年人已达125.68万人，占全市总人口的 14.9%，并以年均3.28%的速度递增；80周岁以上老人数量已达到13.8万人，占老年人口的11.1%；空巢化进一步加剧，空巢家庭数量占老年家庭总量的57.2%。人口老龄化、高龄化、空巢化加速发展，对社会保障、养老服务、劳动力供给、产业结构调整、社会管理、文化建设、代际关系等方面带来重大影响。对此，我们必须高度重视、认真加以解决。

“十二五”时期也是我市老龄事业发展的重要战略机遇期。随着市委、市政府对老龄工作的高度重视，不断加强对老龄工作的领导，老龄事业的战略地位明显提高；政策体系日趋完善，制度保障更加有力；全社会尊老敬老氛围日益浓厚，社会力量参与老龄事业的积极性明显提高。这些有利因素，使我市老龄事业在政治、经济、社会、文化、舆论等方面具备了更加有利的发展环境。

二、指导思想、主要发展目标和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，以科学发展为主题，以改革创新为动力，着力加强老龄战略规划体系、社会养老保障体系、老年健康支持体系、老龄服务体系、老年宜居环境体系和老年群众工作体系建设，注重发挥家庭和社区功能，培育壮大老龄服务事业和产业，完善老龄事业管理体制和运行机制，努力满足广大老年人不断增长的物质和精神文化生活需求，全面实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标，让老年人生活得更加幸福、更有尊严。

（二）主要发展目标

1．完善应对人口老龄化发展的政策研究体系。加强调查研究，促进科学决策，制定实施老龄事业发展中长期规划。

2．健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，实现全市老年人人人享有基本养老保障。

3．建立老年健康支持体系，基层医疗卫生机构为辖区内65岁及以上老年人开展健康管理服务，普遍建立健康档案。

4．初步建立以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络布局更加合理，功能更加齐全，服务能力进一步提高。

5．全面推行城乡建设涉老工程技术标准规范、无障碍设施改造和新建小区老龄设施配套建设规划标准。

6．加强老年社会管理工作，区县、街道（镇）老龄工作机构完善，80%以上退休人员纳入社区管理服务对象，基层老年人协会实现全覆盖，老年群众组织管理更加严格规范。

7．增加老年人文化、体育、教育等活动设施，扩大老年大学办学规模。

（三）基本原则

1．坚持老龄事业与经济社会发展相结合。围绕建设西安国际化大都市目标，确立老龄事业在西安经济社会发展中的重要作用，把老龄事业纳入西安国民经济和社会发展规划，促进老龄事业与经济社会协调发展。

2．坚持立足当前与着眼长远相结合。把实现好、维护好、发展好老年人切身利益作为老龄工作和老龄事业发展的根本出发点和落脚点，把解决当前突出的老龄问题和应对人口老龄化长期挑战作为老龄事业的全局策略，着重体制机制建设，实现健康持续发展。

3．坚持政府引导与社会参与相结合。发挥政府在发展老龄事业中的主导作用，加强政策引导、资金支持、市场培育和监督管理。创造有利条件，鼓励支持社会各方面力量参与老龄事业发展，推进基本养老保障和公共服务普惠化、均等化、社会化。

4．坚持家庭养老与社会养老相结合。充分发挥家庭和社区功能，着力巩固家庭养老地位，优先发展社会养老服务，构建“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系，探索并实行多种形式并存的新型养老模式。

5．坚持统筹协调与分类指导相结合。充分考虑到地区特点和人群特征，立足全局，发挥优势，合理布局，关注特殊老年群体，稳步推进城市老龄工作，切实加强农村老龄工作。推动老年群体同其他社会群体之间，不同老年群体之间共享经济社会发展成果，促进社会公平正义。

6．坚持道德规范与法律约束相结合。广泛开展孝亲敬老道德教育，加强老龄法制工作，为老龄工作和老龄事业的全面发展提供动力和保证。

三、主要任务

（一）完善老年社会保障体系

1．大力推进养老保险制度建设。完善覆盖各类从业人员的基本养老保险制度，实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖。落实各项社会养老保险转移接续政策，积极推进企业年金。按照国家相关规定，适时调整企业退休人员基本养老金水平，逐步缩小城乡、区域、群体之间的待遇差距。鼓励商业保险公司提供与社会养老保险衔接的产品与服务。

2．完善基本医疗保险制度。进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平，减轻老年人等参保人员的医疗费用负担。提高职工医保、城镇居民医保、新农合基金最高支付限额和政策范围内住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。加快实现医疗保险关系转移接续，完善医疗费用结算办法，逐步实现异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算，积极推进付费方式改革，方便老年人看病就医。探索建立城乡一体化的基本医疗保障制度，缩小不同制度保障水平差距，逐步实现城乡居民医疗保险统一政策和统一管理。积极研究探索商业健康保险，完善补充医疗保险制度。

3．完善老年社会救助制度。完善最低生活保障制度，将符合条件的贫困老年人全部纳入最低生活保障范围，逐步提高贫困老年人最低生活保障标准和农村五保供养标准。完善城乡医疗救助制度，切实帮助解决贫困老年人的医疗保障问题。完善临时救助制度，保障因灾因病等支出性生活困难老年人的基本生活，探索建立困难老年人综合帮扶、老年人医疗救助帮困和慈善助医工作机制。

4．完善老年社会福利制度。发展适度普惠型的老年社会福利事业，研究制订政府为特殊困难老年人群购买服务的相关政策。积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，拓展优待内容，提高优待标准，引导社会各界提供老年人优待服务，不断提高老年人的社会福利水平。进一步完善高龄补贴制度。

（二）提高老年医疗卫生保健水平

1．推进老年医疗卫生服务网点和队伍建设。将老年医疗卫生服务纳入卫生事业发展规划，扩大老年医疗服务网点覆盖范围。加强老年病医院、护理院、老年康复医院和综合医院老年病科建设，有条件的三级综合医院设立老年病科，在街道（镇）、社区卫生服务中心（站）充实或丰富老年医疗卫生和老年保健服务内容，积极开展老年人医疗、护理、卫生保健、健康监测等服务，为老年人提供居家康复护理服务。加强基层医疗卫生机构人员队伍建设，提高开展老年人卫生服务的能力。

2．加强老年疾病预防保健工作。社区卫生服务中心、乡镇卫生院为辖区内65周岁及以上老年人建立健康档案，定期组织老年人进行一般性体格检查。开展老年疾病预防的宣传和老年常见病、慢性病的综合干预，做好老年多发病的研究工作，提供疾病预防、心理疏导和精神卫生、自我保健及伤害预防、自救等健康指导，促进老年人疾病早发现、早诊断和早治疗。

3．发展老年保健事业。在有条件的区域依托社区卫生服务机构和其它基层医疗机构设立老年健康咨询辅导中心，针对老年人易发心理疾病和心理问题开展专业咨询辅导工作，重点关注高龄、空巢、患病等老年人的心理健康状况。鼓励为老年人家庭成员提供专项培训和支持，充分发挥家庭成员的精神关爱和心理保健作用。老年性痴呆、抑郁症等老年精神疾病的早期识别率达到40%以上。

（三）大力发展社会养老服务

1．重点发展居家养老服务。积极整合社区资源，把居家养老服务设施建设纳入城市基础设施建设整体规划，明确规定小区开发建设单位按照布局统筹规划建设居家养老服务设施场所。制定《关于加快发展居家养老服务工作的意见》，建设市级和区县级老年综合服务中心，在城镇社区建设居家养老服务中心（站），城市街道和社区实现居家养老服务网络全覆盖。在80%以上的乡镇和50%以上的农村社区建设集院舍住养和社区照料、居家养老等多种功能于一体的综合性老年福利服务中心，在村委会和自然村建设老年人文化活动和服务站点。逐步形成覆盖区（县）、街道和社区（村）的居家养老三级服务网络。建设居家养老服务信息系统，建立60周岁以上老年人信息数据库，促进居家养老服务业标准化、规范化、集约化发展。培育发展居家养老服务中介组织，引导和支持社会力量开展居家养老服务。严格执行社会力量参与居家养老服务的扶持政策，按时足额发放居家养老服务中心（站）的开办补贴、运营补贴。

2．大力发展社区照料服务。把日间照料中心、托老所、社区养老服务中心等社区养老设施，纳入小区配套建设规划。本着就近、就便和实用的原则，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务。加强老年服务志愿者队伍建设，深入开展社区志愿者助老服务。

3．统筹发展机构养老服务。认真贯彻执行西安市人民政府《关于加快实现社会福利社会化的实施意见》和《关于加快发展养老事业的意见》，建立健全和严格落实养老服务体系建设经费投入机制，积极采取公建民营、民办公助、政府补贴等多种方式兴办养老服务机构，到2015年，全市养老床位达到3万张以上，每千名老年人拥有社会养老机构床位数35张。逐步建立养老服务从业人员职业资格认证制度，加强专业教育、在职教育和岗位技能培训，专业养老护理服务队伍的持证上岗率达到90%以上。

4．优先发展失能老年人长期护理和康复服务。积极推进公办养老服务机构体制改革，充分发挥保障功能，满足“三无”老年人、失能老年人、贫困老年人、空巢老年人、高龄老年人等特殊人群的专业照料服务需求。民办公助养老机构要设一定的护理养老床位，新建、改建、扩建的养老机构中护理床位应占总床位数的60%以上。鼓励社区卫生服务机构开展老年康复护理服务。“十二五”期末，全市护理养老床位数应占高龄和失能老年人总数的10%以上。开展爱心护理院星级评审和“金牌养老护理员”评选工作，全面改善爱心护理院硬件设施条件，提高护理人员的职业道德、业务技能和服务水平。建立爱心护理行业协会，制定行业标准，指导价格和约束机制，促进爱心护理院规范有序健康发展。

5．切实加强养老服务行业监管。建立养老机构准入、退出与监管制度，做好养老机构登记注册和日常检查、监督管理工作。寄宿制养老机构等关系老年人安全和健康的重要场所，要列入消防安全和卫生许可制度重点管理范围。

（四）加强老年家庭和老年人生活环境建设

1．积极开展无障碍建设工作。把老年基础设施建设纳入城乡社区发展规划，通过新建和对现有资源进行有效整合，缓解老年基础设施不足的矛盾。加强街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设，为老年人居住、出行、就餐、就医、学习、健身、购物、休闲娱乐提供安全、便捷、良好的环境。加快推进方便老年人出行和参与社会生活的无障碍环境建设，加强对居住小区、园林绿地、既有道路、建筑物，特别是与老年人日常生活密切相关的已建设施的无障碍改造。对新建项目要审核其是否符合无障碍要求。巩固我市“全国无障碍建设城市”创建成果。

2．积极开展“老年友好型城市”、“老年宜居社区”创建活动。根据应对人口老龄化的发展要求和人口结构、家庭结构变化的趋势，改善城市居住和空间环境、人文环境、生态与自然环境、生产与生活环境。促进科学发展与环境和谐，提高老年人生活生命质量。

3．加强老年家庭建设。鼓励开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，支持老年家庭成员共同生活或就近居住，减少老年空巢现象。通过政府、社会、个人共担，帮助居家养老的高龄、失能老人进行家庭无障碍改造。积极探索改革完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人与赡养人随迁提供条件。健全家庭养老保障和照料服务扶持政策，健全计划生育家庭养老保障和照料服务支持政策，落实农村60岁以上的双女户、城镇独生子女户老年人养老保障金政策，建立奖励扶助金标准动态调整机制。开展评选老年温馨家庭活动，强化尊老敬老道德建设，提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。

（五）培育壮大老龄产业

1．落实老龄产业政策。发挥政府的宏观指导作用，把老龄产业纳入经济社会发展总体规划，研究制定、落实引导和扶持老龄产业发展的优惠政策，积极鼓励社会资本参与老龄产业的发展。

2．培育老年消费市场。要引导和扶持企业生产老年用品和服务产品，大力推动民办老年服务机构的发展，为老年人提供多层次、多种类的服务产品。引导老年人有效需求和合理消费，培育、繁荣老年用品消费市场。

3．加强老年旅游服务工作。积极开发符合老年需求、适合老年人年龄特点的旅游产品。完善旅游景区、宾馆饭店、旅游道路的老年服务设施建设。完善针对老年人旅游的导游讲解、线路安排等特色服务。规范老年人旅游服务市场秩序。

4．促进老龄产业健康发展。加强老龄产业行业组织建设，培育中介组织，充分发挥行业指导和自律作用。

（六）丰富老年人精神文化生活

1．重视老年教育。将老年教育纳入我市教育总体发展规划，以老年大学为主体，大力发展远程教育和社会教育，在有条件的村、社区，要采取分片联合的方式，完善老年教育网络。发展以老年学习型社团为基础的老年社会教育，积极培育和扶持老年学校中以专业课程组织的各种学习团队。积极开展各类知识讲座及老年人互教互学等活动。重视农村老年人教育，关心残疾老年人教育，创造条件，逐步普及老年教育。

2．发展老年文化事业。加大对老年文化事业的投入和支持力度，丰富老年人的文化生活。增加广播、电影、电视、戏剧、出版物中适合老年人内容的比重，办好老年文化专题节目，积极创作老年人喜闻乐见的优秀作品，打造具有我市特色的老年文化品牌。

3．加强老年体育工作。整合社区资源，开发老年健身点，改进健身器材，提高社区健身器材常年完好率。开放包括广场、绿地、社区文化体育中心、社区公共体育场、体育康复中心、体育会所等文化体育活动设施，合理开放校园体育活动场地，充分整合利用社区现有的设施资源满足老年人的体育健身需求。加强老年体育组织建设，积极组织老年人参加体育健身活动和体育健身比赛。

（七）加强老年人社会管理

1．推进基层老龄工作机构和老年群众组织建设。发挥老年人自我管理、自我教育、自我服务的作用，加强老年大学、老年体育文化等各种群团组织建设。继续开展资助农村老年协会建设工作。加强村“两委会”对老龄工作的领导，引导基层老年协会等各类老年群众组织规范发展。十二五未，设立老年协会的城镇社区和行政村达到100%，设立老年协会的街道（镇）、社区有老年活动中心，居（村）委会要有老年活动室。

2．做好离退休人员管理服务工作。推进街道（镇）、社区劳动保障工作平台建设，做好退休人员社区管理服务工作，不断提高老年人社会化管理服务水平，“十二五”期间，纳入社区管理服务的企业退休人员比例达到80%以上。

3．加强老年思想政治工作。结合老年群体特点，研究探索老年思想政治工作新形式、新途径。把老年教育纳入党政工作重要议程。发挥基层党组织、村（居）委会、老年协会、老年大学和离退休党支部等组织作用，组织、引导老年人开展政治学习，参与民主政治生活和社会活动。

（八）保障老年人合法权益

1．加强老龄法制建设。做好《中华人民共和国老年人权益保障法》和《西安市保障老年人权益办法》的宣传普及和落实工作，增强全社会老龄法制意识，教育老年人提高法律意识，运用法律武器维护自身合法权益。

2．健全老年维权机制。加强弱势老年人社会保护工作，把高龄、孤独、空巢、失能和行为能力不健全的老年人列为社会维权服务重点对象。加强对养老机构和为老服务单位服务质量的检查、监督，维护老年人的生活质量和生命尊严，杜绝歧视、虐待老年人现象。

3．做好老年人法律服务工作。重点在涉及老年人医疗、保险、救助、赡养、住房、婚姻等方面，为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务。人民法院对侵害老年人合法权益的案件要优先受理、优先立案、优先审理、优先执行。公安部门特别是基层派出所对严重侵害老年人人身权和财产权的不法行为要及时采取措施予以制止，妥善处理。

4．营造尊老敬老良好氛围。加强孝亲敬老主题教育，开展孝子评选活动，树立“老年维权示范岗”，发挥媒体舆论监督作用，大力弘扬敬老、养老、助老传统美德，构筑良好社会氛围。

四、保障措施

（一）坚持党政主导，建立协调统一、高效规范的老龄工作管理机制和运行机制

各区县要从改革、发展、稳定的大局出发，切实加强领导，结合当地实际，制定具体实施方案，进一步健全党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局。老龄委各成员单位要按照各自职能，制定实施本规划的工作方案，并纳入本部门规划。各级老龄办要充分发挥好参谋助手、综合协调、督促检查作用，建立科学合理的评价考核机制，组织各成员单位和人大、政协、有关专家组成的评价考核小组，定期对同级老龄委成员单位和下级老龄工作部门的年度任务完成情况进行考核，适时表彰先进单位和先进个人，确保老龄事业发展各项任务得到落实。

（二）加大经费投入，建立与经济社会发展相适应的老龄事业投入保障机制和资金增长机制

各级政府要始终坚持老龄工作“政府主导”原则，将老龄事业经费列入同级财政预算。市和区县两级财政均按每位老年人年均不低于1.5元标准按时足额拨付本级老龄事业经费，并根据经济社会和人口老龄化发展水平逐步增长。同时，要吸引社会力量和国外资金投入老龄事业，研究制定金融机构支持老龄事业发展的相关政策，发挥资本市场的融资作用，进一步落实和完善促进老龄事业发展的税收政策，加大各级福利彩票公益金用于老龄事业的投入。

（三）规范行业标准，建立老年服务机构能力评价机制和准入退出机制

加强养老服务行业监管，进一步完善养老机构行政管理的法律法规，建立养老机构准入、退出与监管制度。制定各类老年服务机构硬件设施和服务质量标准，建立由相关部门、有关专家、服务对象、社会各界组成的评估机构，对养老服务机构开展等级评定，实行动态管理。对寄宿制养老服务机构等关系老年人安全和健康的重要场所，纳入消防安全和卫生许可制度管理范围。

加强老龄工作队伍建设，把各级老龄工作机构人员的培训、交流、使用纳入计划。利用现有资源，对养老机构、老年服务组织管理人员、护理人员和服务人员开展职业技能培训，逐步实行持证上岗。设立老年服务专业技术人才特别津贴制度，吸引优秀人才到为老服务队伍中来。

（四）加强战略研究，建立有效应对人口老龄化挑战的科学决策机制

加强与高校、社会科研单位的协作，积极开展老龄问题调查研究，及时掌握老龄事业发展状况及社会对老龄事业发展的需求，科学提出应对人口老龄化的战略方案，为制订老龄事业中长期发展规划提供决策依据。建立覆盖全市的老龄事业数据信息系统，及时汇集全市老龄信息，跟踪监测老年人生活状况，扎实做好各项养老服务工作。

（五）加大宣传力度，营造浓厚的孝亲敬老氛围

广泛开展老龄工作方针政策的宣传教育活动，增进全社会的老龄意识。充分利用“重阳节”、“国际老年人日”等重大节日，组织开展系列尊老敬老活动。新闻媒体开设老年专栏，在全社会营造尊老敬老爱老助老的舆论氛围。